十九大以来，在严厉管控和有效化解系统性金融风险的大背景下，各级政府对基础设施建设平台的融资、建设和经营行为管控力度空前严厉。面对这一轮的地方隐性债务管控和清理，地方平台应该如何应对？如何在管控债务规模和风险的同时获得更好发展从而脱颖而出？

　　

　　一、地方融资平台发展转型的基本逻辑

　　

　　地方融资平台是我国大陆地区一种特有业态，其核心功能在于帮助地方政府完成地方基础设施建设所需的融资、建设和一部分运营任务，最早见于1990年代兴起的地方建设公司。当前，最常见的三种融资平台是城市建设平台（城投）、铁路建设平台（铁投）和高速公路建设平台（交投），其他平台业态还包括机场建设平台、港口建设平台等等。从地域上看，地方融资平台最常见的是省级和地市级两个平台，个别中央企业可以算是国家级建设平台（例如铁路总公司），一小部分县级平台也已经发展出较为成熟的业态。

　　

　　地方融资平台作为我国一种独有的业态，其商业逻辑也是独一无二的。通常地方融资平台的业务可以分为主体业务和经营业务。

　　

　　主体业务是地方融资平台为完成地方政府赋予的建设任务而承接的业务，例如城投的主体业务是市政建设和棚户区改造，交投的主体业务是高速公路建设，铁投的主体业务是铁路建设。主体业务不以盈利为目的，通常也没有利润，个别主体业务能够保本微利。

　　

　　以棚户区改造为例，在部分发达地区，棚户区改造后剩余的土地可以开发一部分商品房然后卖掉，可以收回棚户区改造本身的亏损甚至略有盈利，但是棚户区改造本身不以盈利为目的。

　　

　　再比如高速公路建设，由于我国特有的昂贵的过路费收费标准，部分东部和中部人口稠密、经济发达地区的高速公路通过收过路费可以维持日常运营养护的盈利（不含建设费用摊销）。

　　

　　而大多数主体业务是无法盈利或者无法在合理时间盈利。例如铁路建设，根据英国和美国等发达经济体的经验，一条铁路从建设到运营收回全部成本实现盈利的周期大约为100年左右。再比如市政建设，除非地方政府有另外的补偿安排，否则也不会盈利。

　　

　　主体业务虽然不以盈利为目的，通常也不具备成规模的利润，但是作为融资平台企业，必须把主体业务做好。因为主体业务是融资平台存在的意义，也是获取资产和影响力，以及进一步获取和开展经营业务的基础。

　　

　　经营业务通常是在近几轮国家对地方债务管控和改革的过程中，融资平台逐步与地方财政脱离，自身寻求企业化改制的过程中自主发展或者由地方政府支持发展起来的。融资平台涉足的经营业务通常包含但不限于：房地产开发、工程建筑、酒店与商业广场、产业园区、金融投资与实业投资等。

　　

　　融资平台在企业化转型过程中，关键的成功要素在于实现主体业务和经营业务的良性互动，即通过做大做强主体业务获取资产和影响力，通过做好经营业务获取经营利润和现金流反哺主体业务，实现“资产扩张-盈利提升-资产再扩张-盈利再提升”的良性循环。

　　

　　二、地方融资平台发展转型的几个阶段

　　

　　地方融资平台企业化转型根据机制市场化和业务多元化的程度，大致可以分为四个阶段。

　　

　　1.融资平台或建设单位

　　

　　这一阶段是融资平台市场化改制前的起步阶段，业务形态上体现为只有主体业务或带有少量零星的，不成体系的经营业务。因为业务单一，对业务的管控基本是操作管控。管理机制上市场化程度低，带有大量，甚至完全的行政化管理色彩。

　　

　　2.产业经营集团

　　

　　随着市场化改革的启动，融资平台一般会重点开发2-3个经营业务，当具备2个或以上成体系的经营业务以后，则由融资平台升级为产业经营集团。这一阶段业务特点是经营业务初步成型但是仍旧比较单一，从管控模式上，集团通常倾向于对经营业务进行操作型管控或战略型管控。管理机制上逐步引入市场化机制，包括组织结构，薪酬绩效体系等，但是仍然保留大量行政化管理。

　　

　　3.产业投资集团

　　

　　随着市场化改革的深入，产业经营集团会进一步丰富经营业务，同时深入推进市场化的管理机制改革，也就进入了产业投资集团的阶段。这一阶段通常具有3-5个较为成熟的经营业务，同时开始进入非相关多元化领域，业态进一步丰富，管控手段也开始多样化。对于集团战略非常重要的业务，产业投资集团会采用操作型管控或战略型管控模式，对于不是非常重要的业务（例如少量参股一些不是很重要的经营业务）采用财务型管控模式。管理机制上进一步市场化，有时会采用一些激进的市场化管理手段，例如某重要子公司的薪酬体系完全与市场接轨，可能出现子公司负责人薪酬高于集团总部一把手。

　　

　　4.金融综合控股集团

　　

　　融资平台类企业市场化转型的最高阶段是金融综合控股集团。在这一阶段集团业务充分多元化，集团总部作为金融控股平台对下属业务进行管控。从管控模式上以财务管控为主，管理机制完全市场化，按照金融控股公司的管理体系进行操作。目前我国的融资平台很少能够达到这个发展阶段，只有少数省级平台可以成为金融综合控股集团。

　　

　　三、地方融资平台发展经营业务的主要路径

　　

　　地方融资平台的市场化转型本质上是两个方面的转型：业务上由单一的行政化的主体业务，向多元化的经营业务拓展；管理上由行政化的管理体系向企业化的管理体系转变。

　　

　　从业务发展来看，融资平台通常经历如下四个阶段。

　　

　　1.单一行政业务

　　

　　这一阶段如前所述，融资平台尚未开拓经营业务，只有地方政府赋予的主体业务，没有造血功能，依靠地方政府信用背书进行融资，本质上是行政单位，还不具备企业的基本特征。

　　

　　2.主体衍生业务

　　

　　正如大多数企业集团的多元化发展路径一样，融资平台经营业务起步通常是从自己熟悉的领域开始。融资平台从事的主体业务大多数是地方基础设施建设，因此积累了较多房屋土地等资产，并在房地产开发，工程建设领域积累了一定专业能力以及所需的资源。对于绝大多数在2010-2015年转型的城投、铁投和交投平台来说，房地产开发和工程建设是企业化转型的首选突破口。另外对于高速公路建设平台来说，利用高速公路收费机制收取过路费，并增加服务区服务项目，利用高速公路开发旅游度假、物流园等项目，也是经营业务起步的重要选项。总之，在平台发展经营业务的起步阶段，通常选择自身熟悉，拥有较多资源资产，能够充分发挥自身资源能力的业务进入。

　　

　　3.主体衍生业务的多元化

　　

　　当平台公司通过房地产或工程业务取得经营上的突破以后，他们通常会进一步寻求业务的多元化，在之前房地产或工程业务的基础上进行一定程度的相关多元化。例如提升物业服务，成立物业公司或事业部，再比如开发一些特色专题的房地产项目，例如目前较为常见的文化旅游、健康养老等。对于资金实力雄厚，所在区域产业较为发达的地方平台公司可以介入产业园运营等更为高级的业态，但是这样的业态对前期投入及公司的综合实力要求较高，从当前实践来看真正能做好的平台公司并不是很多。

　　

　　4.无关多元化

　　

　　在围绕房地产和工程的业务多元化进一步丰富之后，部分市场化程度较高的平台公司会进一步拓展经营业务，进入无关多元化的业务。这一阶段进入的比较常见的业态包括实业投资和金融投资。金融投资是融资平台融资职能的延续，通过拓展金融业务可以提升融资能力促进融资渠道多元化，同时也是加强资产流动性，提升现金流的重要手段和机制。实业投资对融资平台来说是不太熟悉的领域，但是基于融资平台对地方经济的责任，在积累了较多资金与资产的情况下，应当使用这些资金资产带动地方经济发展，助力地方产业升级。

　　

　　以上所说，是最近5年来地方融资平台通常的经营业务发展路径。当前一些新的变化对平台公司的经营业务拓展提出了新的挑战。最为关键的一点，未来对房地产市场繁荣的预期已经比5年前和10年前都大为降低，如果平台公司不能通过所在地方的房地产市场赚取第一桶金，如何取得经营业务的突破，如果市场化转型的第一步就要进入自己不熟悉的领域或者投入大但是回报慢的领域，那么转型初期的风险是极大的。

　　

　　四、地方融资平台管理体系市场化转型的几个关键事项

　　

　　地方融资平台作为一种行政化的组织，其市场化的转型本质上和其他国有企业的市场化转型并无不同，但是结合平台公司的特点，在管理体系市场化转型的过程中有一些特殊的事项要引起特别的关注，这关乎平台公司能够成功向市场化转型，能够实现主体业务和经营业务的良性互动。

　　

　　1.薪酬体系

　　

　　对于任何企业来说，实现薪酬市场化是保证市场竞争力的重要前提。但是对于融资平台来说，由于其历史上与地方政府千丝万缕的联系，甚至平台本身就是地方政府的一个部门，其薪资体系完全按照政府部门的薪资体系实施。在市场化转型启动以后，通常还会保留大量的主体业务，而且其经营行为仍然受到地方政府的管控，薪资体系也很难与市场完全接轨。而且融资平台通常都是地方的垄断型国有企业，薪资市场化的动力也不够充分。

　　

　　在这样的情况下，通常平台公司在转型初期应当在薪酬方面落实好两件事。第一，总部层面，建议先实行由完全行政化的薪酬体系转变为“相对市场化”的薪酬，参照已经启动改革的其他地方的平台公司，参照相同地域级别（省级、地市级或县级）、类似发展水平（中部省份，或三四线城市等）的平台公司的薪酬体系；第二，子公司层面，对一些重要经营业务，特别是要完全面向市场充分竞争的业务，所有人员的薪酬全面放开，实施完全的市场化薪酬。

　　

　　2.对子公司的管控

　　

　　随着经营业务的深入，平台公司会产生越来越多的子公司。如何对这些子公司实施有效的管控，选择最合适的管控模式，让各个业务协同效应最大化，服务于集团整体战略，是平台公司管理体系建设的重要课题。我们认为对于平台公司有战略意义的重要业务，以及重点培育的业务采用战略管控，对于一般性的业务单元采用财务管控，慎用操作管控模式，无特殊情况最多选取一项非常重要的业务使用操作管控模式。

　　

　　3.人员能力提升

　　

　　管理体系的提升，经营业务的发展，战略目标的实现最终都要落到人的身上。平台公司转型前都是带有很大行政色彩的地方国有企业，市场意识薄弱，特别缺少懂得经营业务的人才。如何在不裁员的情况下提升人员素质，加强人员培训，使员工熟悉经营业务和企业化管理，是转型过程中最重要的课题。

　　

　　文 | 和君咨询高级咨询师 陈自牧   来源：和君咨询