2014年9月21日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求各级政府部门加快建立规范的地方政府举债融资机制，明确划清政府与企业接线，同时积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式）。国务院意见的出台从一定程度上进一步将政府融资平台融资功能进行了剥离，然而随着融资租赁模式的兴起，地方平台和融资租赁公司的合作方式和合作深度持续加强，如何在新环境新背景下合规开展融资租赁模式，更好地防控融资租赁公司的法律风险，本文将就此进行逐一解析。

　　

　　要点：

　　

　　一、政府融资平台项目的行业操作模式

　　

　　二、政府融资平台项目的主要风险解析

　　

　　三、融资租赁公司开展政府融资平台项目的四大防控措施

　　

　　政府融资平台在过去的10多年间通过举债融资，为地方经济发展筹措资金，已然成为了承担政府融资功能的重要经济实体。

　　

　　以往地方政府融资平台的融资渠道较为传统，往往融资同时会给地方政府造成巨大债务负担。近几年融资租赁的兴起，给盘活地方政府融资平台资产、存量资金提供了不错的合作方式。政府融资平台凭借着其不错的政府公信力，成为了众多融资租赁项目中坏账率较低的一块“黄金”业务。这也使得融资租赁公司深挖创新与政府融资平台的合作模式。

　　

　　其实，融资租赁本身是一种新兴金融模式，和普通融资渠道相比，具有一定的特殊性，其增加了“融物”的属性。融资租赁的模式之所以区别于普通的借贷关系，在于融资租赁的关键在于租赁标的物所有权发生转移。而正是因为融资租赁的“融物”属性，给现有的政府融资平台项目设置了一些政策障碍和法律风险。本文将就目前政府融资平台开展融资租赁业务的主要风险进行逐一分析，并就风险防控方面给融资租赁公司一些建议。

　　

　　一

　　

　　政府融资平台项目的行业操作模式

　　

　　目前政府融资平台项目比较常见的是采用售后回租模式。

　　

　　这主要是由于一旦开展直租模式，往往需要根据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》的相关规定履行相应的招投标等政府采购流程，在大多数情况下融资租赁公司并不能作为唯一的供应商参与采购，较多是与出卖人组成联合体参与投标。

　　

　　融资租赁公司或其他联合体招投标流程不规范或未进行统一采购流程，虽不会必然导致融资租赁合同被认定为无效，但一定程度上也会导致融资租赁业务存在瑕疵。售后回租模式一般而言则较少涉及政府采购流程。

　　

　　目前根据租赁物的所有权归属，主要存在两种常见的售后回租模式。一种是政府融资平台将其自有的租赁物出售后再进行回租的传统售后回租模式。

　　

　　这种模式下，租赁物的权属较为清晰，从租赁物的出售、使用、管理到租金的支付主体往往都较为单一、简单。这种模式下，一旦发生承租人逾期支付租金的情况，融资租赁公司的追索途径较为明确。

　　

　　另一种售后回租模式，是由政府将其国有资产划转给政府融资平台作为租赁物，由政府融资平台出面将划转的租赁物出售后再进行回租的售后回租模式。

　　

　　这种模式下，因涉及到相关国有资产监管部门的划转、租赁物的权属判断较为复杂。另外，租赁物的出售主体和租赁物实际使用、管理、租金的支付主体可能存在不一致，一旦发生承租人逾期支付租金的情况，融资租赁公司在追索途径的选择上会存在困惑。

　　

　　二

　　

　　政府融资平台项目的主要风险解析

　　

　　（一）租赁物权属对政府融资平台项目的影响

　　

　　融资租赁法律关系是否成立，根据最高人民法院《关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，主要应当以标的物的性质、价值、租金构成以及当事人之间权利义务关系作为认定融资租赁法律关系成立的要素。

　　

　　正常的融资租赁关系，融资租赁公司应该享有租赁物的所有权，即使客观上出于变更登记手续难以办理、税费成本过高等原因无法实质变更租赁物的所有权，但融资租赁公司也会通过在登记机关办理抵押登记、签署《所有权转移证明》等来一定程度上进行风险防控。

　　

　　但在政府融资平台项目中，租赁物的权属较多属于国有资产，国有资产的所有权无论从实务操作上还是从形式上都极难发生移转。这导致融资租赁法律关系的构成存在极大风险。甚至有部分融资租赁项目中，融资租赁公司无法证明标的物的存在。

　　

　　根据上海市黄浦区人民法院2015年10月发布的《2014-2015年融资租赁案件审判白皮书》的数据，2014年以来，因为“形式回租”模式的产生，导致售后回租案件在融资租赁总体案件中的比率从之前的8.41%攀升至23.77%，增长势头迅猛。

　　

　　在目前法院审判实践中，一旦被认定不存在租赁物，或虽然存在租赁物，但租赁物的所有权存在瑕疵，则将被认定融资租赁法律关系不成立。法院会根据实质形成的法律关系进行处理，融资租赁公司往往会因为《融资租赁合同》被认定为借贷合同，导致约定的租金无法获得法院的支持，从而遭受到不少损失。

　　

　　（二）租赁物的公益性对政府融资平台项目的影响

　　

　　政府融资平台的项目大多涉及到国有资产，即使不是国有资产，大多数设备可能是地方的公用基础设施，具有一定的公益性。

　　

　　在我所参与过的融资租赁项目中，租赁物从政府写字楼、公立医院医疗器械到大型公共基础设施、高速公路、轨道交通设施、地下管网等，种类繁多。

　　

　　这些租赁物无论是否属于国有资产，从根本上融资租赁公司都无法获得租赁物的所有权。此外，一旦承租人发生逾期行为，融资租赁公司还将面临无法像普通的融资租赁合同一样，主张解除融资租赁合同，要求承租人返还租赁标的物。

　　

　　虽然无法律法规明确规定不能对公用基础设施进行财产保全和执行，但《物权法》规定，涉及到学校、医院等事业单位、社会团体的公益设施不得进行抵押，可见立法的本意在于保障公益为目的的法律实体能够正常运营为主，不损害公共利益。

　　

　　因此，租赁物若涉及公用基础设施，在保全和执行时会增加极大难度。目前，政府融资平台出现坏账的情况下，融资租赁公司会采用庭外和解，庭中调解等方式进行止损。

　　

　　（三）政策风险对政府融资平台项目的影响

　　

　　根据审计署的相关报告显示，目前地方负债率普遍过高，部分地方负有偿还责任的债务率超过100%，最高的接近188.95%。再加上地方政府负有担保责任的债务，负债率更是高达219.57%。大规模的负债导致一旦政府融资平台的资金链断裂，债权人的权益可能无法得到根本保障，债务风险难以得到有效控制。

　　

　　数据来源于：审计署

　　

　　为此，多部委相继发文，要求规范地方性政府债务管理。根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的相关规定，对地方政府的债务应当严格限定举债程序和资金用途，不得通过企事业单位举债。

　　

　　本身政府融资平台的产生是基于规避政府对外举债的政策规定，国务院43号文的出台，无疑更是收紧了政府融资平台的融资途径。虽然就整体而言，融资租赁业务在政府融资平台中的比例还远未到10%，相关发文也尚不具有强制性，但今后一旦业务井喷，政策是否会对该块业务进行收紧或调整，尚不可知。

　　

　　另一方面，政府融资平台是独立的法人实体，一旦发生无法偿付，融资租赁公司向将其偿付请求获得地方政府的财政支持，不确认性仍较大。

　　

　　三

　　

　　融资租赁公司开展政府融资平台项目的四大防控措施

　　

　　（一）加强租赁物的尽职调查，适当引入第三方进行租赁物价值评估

　　

　　融资租赁公司在开展政府融资平台项目时，应增加对租赁物的尽职调查。建议对租赁物的使用地点、数量、型号等进行完备的记录和存档。

　　

　　有条件的情况下，最好对租赁物的使用情况、存放场地等进行拍照固定，并在租赁物的显著位置处进行标识，以防止租赁物被重复租赁。对于不便开展尽职调查的租赁物，建议融资租赁公司适当引入第三方机构对租赁物的实际情况进行核实。

　　

　　另外在对一些公用基础设施的价值估价时，应委托第三方评估公司对租赁物进行评估后再行开展融资租赁业务。

　　

　　（二）谨慎订立《融资租赁合同》，明确相关责任主体

　　

　　对于政府融资平台项目中出现较多的，租赁物的出售主体和租赁物实际使用、管理、租金的支付等主体不一致的情况，建议融资租赁公司应当仔细在《融资租赁合同》中明确相关的责任主体承担。

　　

　　租赁物出售主体和使用主体不一致时，应当要求两个主体均向融资租赁公司出具确认函，确认设备的所有权归属。租赁物购买款收取主体与租金的支付主体不一致的，应当明确一旦发生逾期，违约责任由哪方主体承担。

　　

　　（三）强化担保和回购措施，增加融资租赁公司的追索途径

　　

　　以往，在部分政府融资平台项目中，地方会出具诸如“安慰函”之类的函件以保障相关债务的偿付。但现在大多数政府融资平台项目的担保措施都在弱化，实质上适当的担保措施是必要的。

　　

　　特别是考虑到政府融资平台租赁物的执行难度，增加担保能够在一定程度上减少融资租赁公司后期执行的障碍。另外，要求政府融资平台或地方对租赁物进行回购，也能够起到显著的防范作用。

　　

　　（四）适度增加保险购买，降低融资租赁公司风险

　　

　　抗风险的另一个好方法，就是购置保险。

　　

　　对于部分租赁物，诸如地下管网、公用设施、轨道交通等均存在灭失、毁坏的客观风险，虽然租赁物的风险应由政府融资平台承担，但融资租赁公司为了风险防控也可以自行购置一些保险进行“双重保障”。

　　

　　另外，目前市面上也开始出现一些针对融资租赁业务的承租人违约险，虽然该部分在实务操作中尚存在一些待完善的地方，但也不失为融资租赁公司的一种选择。

　　

　　（五）开展资产证券化，通过市场实现资金融通

　　

　　资产证券化业务实质是通过将实物资产或无形资产包装为可够买的证券化产品，通过发行证券的形式，实现资金融通的一种新型的金融创新工具。

　　

　　融资租赁业务与资产证券化的合作已日趋成熟，在目前已经开展的资产证券化业务中，政府融资平台项目往往属于较为优质资产证券化项目。

　　

　　一方面券商评级普遍较高，另一方面投资人也较为看好和追捧。因此融资租赁公司将政府融资平台项目进行证券化操作后，能够快速回笼资金，便于后续项目的开展。

　　

　　结语

　　

　　其实随着目前政府融资平台项目的不断发展，政府融资平台项目也越来越被业界看好。据不完全调查统计，2013年底融资租赁业务在政府债务资金中的比例仅为0.690%,虽然2014年、2015年度这个比例大幅增长，但该块业务尚属蓝海，行业前景仍十分广阔。

　　

　　责编：星瀚微法苑 程琦 曼璐

　　

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